食品监管信息，能否“芝麻开门”？
平均每年每个地级市查办食品安全行政处罚案件1000件左右。此次调查中，收到15个城市总计212个案件，平均每地仅14.1件。选择性公开由此可见一斑。
信息公开不易，怎样公开更难。前者是价值观，后者是方法论。如何在信息公开与不引发社会恐慌之间寻找平衡点，至关重要。
“某奶粉”是谁？
“这是什么？”
“你想干嘛？”
“我们是不可能公开的”
“我们早就主动公开了。”
这是南方周末记者向全国31个省会城市（含自治区首府、直辖市，不含港澳台地区）的食品药品监督管理局（以下简称食药局）递交信息公开申请后，得到的迥然不同的反馈。这也是消费者向地方食药部门申请信息公开遭际的缩影。
2014年12月底，四川省南充市食药局公开9起已办结食品安全违法案件，其中一涉案品牌以“某奶粉”代替。彼时，南充市食药局称若曝光企业名称，“对企业打击是致命的”。迫于舆论压力，该局后来公开某奶粉品牌为雀巢能恩，一同涉案的还有知名奶粉品牌贝因美。
作为1岁孩子的母亲，广州消费者何佳最早向南充市食药局递交信息公开申请，“奶粉有问题，却不知谁有问题，是什么问题”让她感到恐慌。2015年1月26日，何佳收到南充市食药局书面答复称，该信息属于“行政处罚相关信息”，由工商局查办，要求其与工商局联系。
深圳市民杨占青也收到同样的答复，一字不差。在南充事件之后，长期关注食品药品安全的杨占青又向山东省食药局递交了信息公开申请。
2015年1月下旬，山东省食药局通报了该省食品安全违法犯罪二十大案例。但除1家企业外，其他19家企业均以“某某”代替。杨占青为此递交申请，山东省食药局由此向杨占青公布了其中的10起，称另外10起“应由公安机关发布”。
鉴于越来越多的读者反馈“食品安全信息公开难”，2015年1月27日，南方周末记者同时向全国31个省会城市食药局申请公开“该市2014年度已办结的食品安全行政处罚案件信息”。
这一信息原本属于“主动公开”范畴，但其中20个地方食药局将其视为“依申请公开”信息，并援引《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）要求“自收到申请之日起15个工作日内予以答复”。
至2015年2月26日截止日，武汉、成都、哈尔滨等3地要求延期回复。截止到发稿前，南方周末记者共收到北京等18地公开的信息，而海口等10地拒绝公开、无法公开或无回应。
办公室推法规处，法规处让找稽查局
申请食品安全信息公开找哪个部门？
有些地方食药局内部也未必清楚，更别提消费者了。
以西安市食药局为例，拨通其网站公布的电话，被告知归法制办管；法制办回应“这是食品稽查分局在管”；食品稽查分局称“这个信息必须由市局发布，我们是分局”。
实际上，西安是为数不多的已经在食药局网站上公开案件信息的城市。
按照2014年8月国家食药总局颁布的《食品药品行政处罚案件信息公开实施细则（试行）》，“县级以上食品药品监督管理部门，应当指定专门机构负责本部门行政处罚案件信息公开日常工作”。
但此次南方周末记者调查显示，各地食药局负责行政处罚案件信息公开的专门机构并不统一。有的是办公室，有的是法规处，有的是稽查执法部门。
就具体查办食品安全案件的稽查执法部门而言，在不同省会城市也存在稽查局、稽查处、稽查大队三种表述。
“这是各地在食药机构改革中改革力度不同的结果。”国家行政学院副教授胡颖廉评价，稽查大队一般是参公事业单位，稽查处是局内设机构，稽查局（分局）是有行政管理和行政执法权的独立性较强的机构，通常比一般处室高半级。
“各地都希望成立稽查局，但结果大部分都是稽查大队。”胡颖廉说。这意味着作为案件信息公开的基础，各城市的行政执法能力已经存在先天差异。
食品行政处罚案件信息公开都由谁来负责（李伯根/图）
选择性公开
食品安全行政处罚案件属于哪一类信息公开，同样也存在地区间认知差异。
2007年1月颁布的《信息公开条例》，将政府信息公开分为“主动公开”和“依申请公开”和“保密”三种。
2014年8月，国家食药总局颁布的《食品药品行政处罚案件信息公开实施细则（试行）》（以下简称《细则》）已经明确将“食品行政处罚案件信息公开”纳入县级以上食药局“应主动公开”的范畴。主动公开的包括“被处罚的自然人姓名，被处罚的企业或其他组织的名称、组织机构代码、法定代表人姓名；违反法律、法规或规章的主要事实”等6项内容。
但此次调查中，南方周末记者发现，除已公开相关信息的11个地方食药局外，其余20地均要求按照“依申请公开”的程序办理。
以南宁市食药局为例，不但需要以传真的形式提出申请，该局还要求“出示记者证和身份证，否则不予办理”。当记者提出以公民身份提出申请时，被以“需要说明有何切身利益”为由拒绝。
“规定很丰满，现实太骨感。”杨占青也常遇到这样的困惑。
“目前食品安全是地方政府负总责，食药总局的细则只有指导意义，却没有强制性。”中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏说。
中国社会科学院法学研究所研究员周汉华对此深有同感。他正接受国家食药总局委托，开展一项关于食药系统信息公开制度的课题研究。在实地调研中，对于行政处罚信息公开，“一直是较难的部分”。
法律和部门规定要求必须公开的内容，为何实践中阻力重重？沈阳市食药局一名工作人员的话道出了一些地方监管部门的担心：“有时候你公开一个案件，会影响到企业发展。”
周汉华分析指出，对企业而言，“不怕罚款，就怕公开”。信息公开后，消费者会用脚投票。比如南京冠生园月饼事件，当年信息披露之后，很快这家企业就垮了。另一方面，一些地方政府为追求GDP形成的地方保护主义，导致地方监管部门面对企业出现错位、缺位，甚至从监管的“警察”扭曲为“保姆和保安”。有的信息又确实涉及第三方的商业秘密，有的涉及个人隐私，所以地方食药监管部门存在各种考虑。
即使案件信息公开，也可能只是选择性公开。
胡颖廉算了一笔账：国家食药总局每年会公布食品药品监管清单，总量在二三十万件，中国地级市近300个，平均每个地级市每年办理的食品行政处罚案件应该在1000件左右。
而此次南方周末记者调查中，收到15个城市总计212件信息公开案件，平均每地只有14.1件——远小于1000件。
除数量外，公开的范围和对象也是选择性公开。此次经南方周末记者申请后公开的7地中，南京、福州、石家庄、南宁是公开在食药局网站上，杭州、长春、济南则只对申请者本人公开信息。
在胡颖廉看来，这更能体现各地食药局选择性公开的现实考量：如果只有本地公开、别的地方都不公开，当地严格的监管环境可能会“逼走”企业。
公开案件打苍蝇不打老虎？
在调查中，多个城市都提到了食品药品机构改革进展缓慢对信息公开工作的影响。
天津和银川分别推行工商、质监、食药“三合一”的市场局模式。由于银川尚未完成改革，因此无法公布信息，已完成改革的天津，其处罚信息散落在不同部门，无法集中整理成发布版本。
完成机构改革后，地方食药局的职责包含生产、流通和餐饮三个环节。但公开的212件案件中，餐饮环节以44.3%的比例占了近一半。
“餐饮在2010年划归食药局，生产和流通直到2014年才划归，因此餐饮案件自然做得多。”广州市食药局相关处室负责人告诉南方周末记者。
餐饮企业很容易“摊上事儿”也与其数量多、规模较小、原辅材料容易发生变质、直接面对消费者等因素相关，江苏省南通市食药局副局长缪宝迎认为，因为餐饮业处罚的对象，通常是小饭馆，实际危害比较局限，个案公开影响也有限，因此，被公开的案件“自然也就多了”。而生产、流通这两块，尽管改革后职责划转，但人员还没到位，食药部门对于这两块不熟悉，如果企业提出行政复议要吃官司，监管部门也要权衡这个风险。
从公布案件看，的确很少涉及大企业。
上海市食药局主动公开了“上海俏江南酒店冷冻库内的156.3公斤肉类产品无动物产品检疫合格证明”一案。这是为数不多的涉及大型餐饮企业的案件。
“没有压力，实事求是，检验报告不可能作假。”上海市食药局负责信息公开的工作人员回应称，如果企业认为有问题，可以在期限内申请复检。
据悉，上海俏江南自收到《行政处罚决定书》之日起十五日内便缴纳了罚款。
从地区分布上看，15个公布案件的城市，东部10个、中部1个、西部4个。案件数量上也有差异。公布案件最多的广州达60件，最少的南宁只有1件。信息公开数量和质量似乎与经济水平成正比。胡颖廉认为，“这背后是治理理念”的差别。
安徽省食药局局长徐恒秋在接受南方周末记者采访时曾表示，对于不合格产品，该省主张“全部曝光”，并且要打快仗。“一检测出来马上就公布出去，要等企业找来时，就难办了，不能给他们找的机会”。
已公开的15省会城市包含哪些案件信息（李伯根/图）
信息公开易，怎样公开难
种种迹象表面，食品安全信息公开已是大势所趋。
中国政府网消息，2015年3月6日上午，参加山东代表团审议《政府工作报告》的国务院总理李克强，听完人大代表孙丕恕提出的关于“让政府数据实现共享和公开”的建议后，明确表态：“你的建议很好！政府掌握的数据要公开，除依法涉密的之外，数据要尽最大可能地公开。”
事实上，正在修订的食品安全法中，信息公开也被放在一个更重要的位置。
“通过加大信息公开的方式，来实现食品安全监管，这部分内容已经审议过两次。”参与食安法修订工作的中央财经大学法学院副院长高秦伟介绍，修订草案使用的是“信息公布制度”的概念（第109条），特别强调政府义务。同时修订中增加了风险交流制度（第22条），风险交流是以信息公开为基础，是信息公开的更高水准。
“信息公开易，怎样公开难。”广州食药局一位负责人指出，越来越多的地方食品安全监管者已经意识到风险交流的价值。比如某企业生产的某批次卤味食品存在致病菌超标，但是简单的公开可能造成该企业所有产品滞销甚至整个城市卤味市场的恐慌。因此“如何在信息公开与不引发社会恐慌之间，寻找一个平衡点，至关重要”。
胡颖廉认为，应当树立“公开是常态，不公开才是例外”的原则。高秦伟也认同这一观点，食药部门“应持续不断地进行公开，建立与消费者之间的信任”。
“信息公开制度应向上游和下游延伸。”周汉华认为，向上游延伸就是更及时地公开，不能永远比网络传播慢半拍。所谓往下游延伸，就是要在信息公开同时，要加强对这个信息的解释和解读工作。
周汉华以被妖魔化的食品添加剂为例，有些人谈添加剂就色变，但添加剂是现代食品工业必不可少的部分。一些滥用添加剂的信息公开之后，要通过后续的专家的科学解读、政府的政策解读来让大家能听得懂，信得过。
对于操作难度，周汉华坦言“比较棘手”，但并非不可实现。
“可以借鉴最高法院在推动裁判文书公开这个领域的做法。既然裁判文书能够公开，食品行政处罚当然也能公开。另需完善相关制度。比如原来最高法院的文书公开，连当事人身份证号码都公开了，但后来最高法院专门作了一个司法解释，要求把这些信息要做匿名化处理。”
杨占青至今仍在向各地各部门申请信息公开。他有一个信息公开的梦，“人们买食品前，有意识的查一查食药局公开的信息，将成为一种消费常态”。
（南方周末记者袁端端对本文亦有贡献）
